山東零基預算改革劃定16項重點任務
推動財政預算從“做事先要錢”轉向“先謀事再排錢”
●取消各部門各項目支出基數，所有預算支出均以零為基點編制
●市場能有效調節的領域，原則上不安排財政支出。對競爭性領域，主要采取普惠性、市場化方式，從嚴從緊控制財政直接投入
●除國家有明確要求，以及基本民生等長期政策外，支出政策實施期限原則上不得超過3年
省政府辦公廳近日印發《山東省深化零基預算改革方案》（以下簡稱《方案》），提出2025年至2026年，省本級和部分市、縣（市、區）開展零基預算改革試點，2027年起省市縣三級全面推開。爭取用3—5年時間，各級構建起“以零為起點、以預算項目為基礎、以財力可能為上限、以分類保障為核心”的預算安排機制。
強調一切從“零”開始的零基預算，依據項目重要性決定預算安排優先級，對提高財政資源配置效率、增強重大戰略保障能力有重要意義。
全面取消支出基數
《方案》明確，以零基預算理念為引導，堅持應保必保、該省盡省、有保有壓、講求績效，全面提升預算管理科學化水平。其中，“全面取消支出基數”位列16項重點任務之首，要求打破預算安排和資金分配的基數依賴，取消各部門各項目支出基數，所有預算支出均以零為基點編制。
“零基預算強調的是‘歸零’的理念，這意味著，下一年預算安排不受以往年度影響，而是從實際出發，根據項目的重要性來確定預算安排的優先性。”山東大學經濟學院常務副院長石紹賓表示。
根據改革要求，圍繞黨委、政府決策部署、事業發展目標和年度工作重點，需重新評估論證項目實施的必要性、緊迫性，預算規模的科學性、合理性，根據財力狀況、實際需求、輕重緩急、績效情況等統籌核定預算，集中財力保障重大戰略、重要改革、重點任務落實。
同時，省級財政支出事項實行清單化分級管理，同類支出納入一張清單統一保障，打破部門界限。其中，“三保”和債務還本付息作為必保支出單獨核定，其他支出事項匯總編制公共服務、產業發展、重點建設、政務運轉“四張清單”。各部門申報預算時，對同一領域內的政策任務要按輕重緩急分類，并對具體項目進行排序。“四張清單”作為預算安排的重要依據，年度間動態調整。
在強化大事要事預算保障的同時，《方案》明確，市場能有效調節的領域，原則上不安排財政支出。對競爭性領域，主要采取普惠性、市場化方式，從嚴從緊控制財政直接投入。
“零基預算”不等同于“壓縮開支”
2024年，全國一般公共預算收入為21.97萬億元，比上年增長1.3%；全國一般公共預算支出為28.46萬億元，比上年增長3.6%。
目前，經濟增速換擋與大規模減稅降費政策疊加，財政收入增速趨緩；但民生保障、科技創新、生態環保等重點領域支出需求剛性增長，疊加地方政府債務還本付息壓力，財政可持續性面臨考驗。
石紹賓提到，零基預算改革是緩解財政收支矛盾的必然選擇，但認為零基預算僅是“壓縮開支”的工具，則忽視了其優化資源配置的核心價值。
一方面，零基預算可通過對延續性項目進行必要性評估，清理長期存在的低效無效支出。比如《方案》提到，除國家有明確要求，以及基本民生等長期政策外，支出政策實施期限原則上不得超過3年。同時，零基預算通過建立排序機制，確保了有限財政資源能切實向國家重大戰略、基層“三保”等關鍵領域精準傾斜。
另一方面，零基預算改革還可與“花錢必問效”預算績效管理改革形成政策合力，建立“預算編制—執行監控—績效評價—結果應用”的閉環體系。《方案》提到，推動績效管理關口前移，聚焦“核心指標”，切實提升績效目標與預算資金的匹配度，對重點預算支出周期性組織開展績效評價，強化績效評價結果與預算安排、改進管理、完善政策掛鉤。部門申報年度預算時，同步提報績效管理結果應用情況，對績效評價排名靠后的項目取消或壓減下年度預算安排。
綜合施策 破除“慣性”
與傳統預算分配觀念不同，零基預算著眼于推動從“做事先要錢”轉向“先謀事再排錢”。
“破除思維慣性是第一步。”石紹賓指出，零基預算要求跨部門統籌資金，也涉及資金重新分配，必然會遇到一些阻力。這需要在改革過程中配合建立好相應的統籌協調機制、監督問責機制，也要從技術賦能等角度全面發力，推動零基預算改革行穩致遠。
《方案》明確，各級財政部門要強化在支出政策制定、重大項目評估論證和資金安排等方面的責任，抓實抓細績效評價、執行監控和監督檢查，對預算執行不達預期、績效較差、監督檢查發現問題較多的項目，及時調減預算、收回資金。
零基預算要求每年對所有支出項目進行重新評估和論證，工作量增長；此外，績效評價體系的建立也有賴于精準的數據支撐和分析。
按照《方案》，山東將推動在核心業務全部實現預算管理一體化系統“一網通辦”基礎上，進一步加強數智化手段在零基預算改革各環節的應用。圍繞預算執行中的薄弱環節，將研究設定預警規則以實現實時監測提醒。在預算執行分析、項目績效評價等領域，將引入智能分析模型。
（大眾新聞·大眾日報記者 付玉婷）
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